O sistema constitucional do estado absorve mudanças que ocorrem na vida política, econômica e social da nação. A absorção pode ocorrer: I – No campo dos fatos e dos costumes sem alterar o texto da Constituição. Cuida-se da mutação constitucional à revelia do legislativo estatal. II – no campo dos fatos e do direito positivo por decisão do legislativo estatal mediante emenda à Constituição. Cuida-se da reforma constitucional (mudança pontual do texto) e da revisão constitucional (mudança ampla do texto).
Friedrich, jurista alemão, atribui ao complicado procedimento para a reforma constitucional nos Estados Unidos, as mudanças lá realizadas sem alterar o texto da Constituição. Tais mudanças foram operadas por interpretação judicial e também por usos e convenções constitucionais. Hauriou & Gicquel, juristas franceses, denominam revisão informal a mutação que não altera o texto da Constituição, e revisão formal, a que altera. Segundo esses doutrinadores, o procedimento clandestino que contorna disposições da Constituição a ponto de revisa-la objetivamente, deve-se à dinâmica do regime político. Há falseamento quando um dos poderes do estado impõe a mudança aos demais. Todavia, pode haver consenso entre os poderes. Esses juristas citam, como exemplo, a delegação da competência legislativa ao chefe de governo praticada na França, contrária à letra das constituições de 1875 e 1946.
A Constituição do Estado classifica-se como rígida, quando o procedimento da sua reforma ou da sua revisão exige requisitos mais rigorosos do que os exigidos para as leis ordinárias. Classifica-se como flexível, quando há igualdade entre o procedimento de reforma e o de elaboração das leis ordinárias. Loewenstein, jurista teuto/americano, denomina: (i) reforma constitucional a técnica jurídica de alterar o texto da Constituição (ii) mutação constitucional a alteração da Constituição no plano dos fatos, sem tocar no texto.
Os procedimentos de reforma e de revisão são autocráticos quando realizados sem a participação dos governados (emendas outorgadas), e democráticos, quando realizados com a participação dos governados (emendas votadas).
Segundo Schmitt, jurista alemão, a competência para reformar a Constituição difere da competência comum de elaborar leis ordinárias, praticar atos administrativos e resolver demandas em processos administrativos e judiciais. Trata-se de uma atividade extraordinária. Falta sentido à expressão “competência das competências” nesse contexto, pois, toda competência é limitada. Apesar das adições, supressões, substituições e fusões que proporciona, a reforma não ab-roga a Constituição. Os órgãos competentes para reformar a Constituição não se convertem em sujeitos do Poder Constituinte. Nessa esteira, diz Carrió, jurista argentino: “O Poder Constituinte não se contém nos limites da linguagem jurídica”. Friedrich também entende que poder constituinte e poder de reforma não se confundem, pois, o primeiro é um poder de fato, livre para estabelecer nova ordem jurídica, e o segundo, é um limitado poder de direito para mudar parcialmente a ordem vigente. Marcelo Caetano, jurista português, sustenta a distinção entre poder de criar e poder de reformar. “Quando as constituições escritas incluem regras acerca da sua revisão ou reforma, elas não instituem poderes constituintes; limitam-se a, na suposição da vigência daquele texto, regulamentar o seu exercício”.
A palavra competência quando usada jurisdicionalmente, significa a extensão dos poderes da autoridade pública para legislar, administrar e julgar. Ato convocatório de uma assembleia constituinte expedido pelo chefe de estado não implica, via de regra, limitação ao poder constituinte da convocada, cuja competência para legislar amplamente decorre da natureza das coisas. No Brasil, entretanto, por decreto de 15/11/1889, o marechal Deodoro convocou uma assembleia constituinte que se reuniu, elaborou e promulgou em 1891, a primeira constituição republicana, substituindo a constituição imperial de 1824. No decreto, o marechal determinou que o novo estado revestisse a forma de república do tipo federativo. Para tanto, transformou as províncias do império em estados federados e concedeu-lhes autonomia. O Brasil passou de estado unitário a estado composto em poucos minutos e com poucas palavras.
Apesar do seu poder constituinte, a assembléia convocada estava submetida aos parâmetros fixados pelo decreto que a convocou. Sob vigilância dos militares e como braço desarmado do golpe desferido contra o regime político, a família imperial e a nobreza, na ausência da massa popular, a assembleia ficou restrita aos referidos parâmetros. Protegida pelas baionetas da autoridade marcial golpeante, a assembleia promulgou a constituição da nova ordem política.
No vigente sistema constitucional brasileiro há restrições absolutas (“cláusulas pétreas”) à competência do Legislativo de votar emendas à Constituição. Estabelecem, de modo exaustivo, os titulares da proposta de emenda e o respectivo procedimento. Proíbem: (i) emenda à Constituição durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (ii) deliberação sobre proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais.
Teoria y Realidad de la Organización Constitucional Democrática. Karl Friedrich. México. Fondo de Cultura Económica. 1946. P. 138, 140.
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques. André Hauriou e Jean Gicquel. Paris. Montchrestien. 1980. P. 338, 341, 346.
Teoria de la Constitucion. Karl Loewenstein. Barcelona. Ariel. 1979. P. 164/165.
Teoria de la Constitucion. Karl Schmitt. Madri. Revista de Derecho Privado. 1927. P. 114, 119/120.
Direito Constitucional. Marcelo Caetano. Rio. Forense. Vol. I. 1977. P. 398/399.
Sobre los Limites del Lenguaje Normativo. Genaro Carrió. Buenos Aires. Astrea. 1973. P. 180.
Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Artigo 60, I-III + §§ 1º a 5º.
